違反民主議定原則而簽訂的拆遷安置補償協議無效案勝訴

委托人：一審原告、二審被上訴人

委托事項：請求確認拆遷安置補償協議無效

審理法院：溫州市鹿城區法院、溫州市中級法院

審理結果：委托人勝訴

承辦部門：盈科大要案中心

主辦律師：胡忠義 承辦律師：胡忠義

一、基本案情

2005年下半年，XX建設指揮部(以下簡稱被告)對溫州市鹿城區南塘街進行改造，需征用XX村村屬集體所有的“老廠房”、簡易棚及一座公廁。為此，當時的村民委員會（以下簡稱原告）負責人在未經村民會議討論、雖經村民代表會議討論但未形成決議的情況下，于2005年12月23日擅自與被告簽訂了6號和7號《單位拆遷安置協議書》，處分了原告村屬集體財產。由此導致原告村民多次到北京、杭州等地上訪，給溫州市和鹿城區造成了極為不良影響。

原告認為，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第十九條的規定，對于涉及村民利益的事項和村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定后方可辦理，而原被告之間簽訂的兩份協議違反了村民委員會組織法確立的民主議定原則，在未經村民會議討論、雖經村民代表會議討論但未形成決議的情況下所簽訂的協議應當屬于無效協議。故原告向人民法院提起訴訟，請求人民法院判決確認原、被告之間于2005年12月23日簽訂的6號和7號《單位拆遷安置協議書》無效。

二、一、二審法院審理情況

一審法院認為，涉案房產為原告村民在長期從事農業生產、經營活動過程中積累的由村民集體所有的財產，在拆遷安置過程中，涉案房產以何種形式、何種價格獲得拆遷補償不僅是拆遷安置補償協議的主要內容，而且還牽涉到由集體所有權轉化而來的涉案房產的拆遷安置權益的具體經濟價值，其利益不亞于《村民委員會組織法》第十九條規定的第（一）至（七）項規定所涉及的村民利益，因此其屬于應當由村民會議或者村民代表會議討論決定的事項，故一審法院判決認定雙方之間簽訂的協議無效，支持了原告的訴訟請求。

被告不服向二審法院提起了上訴，二審法院判決駁回上訴、維持原判。

三、盈科律師意見

（一）村民委員會集體所有的房屋被拆遷時達成協議應當適用民主議定原則

我們認為，根據庭審審理查明的案件事實，雙方之間于2005年12月23日簽訂6號和7號《單位拆遷安置協議書》時未通過村民大會討論，雖然召開過村民代表會議，但經多次討論未能形成會議決議。在此情形下，雙方擅自違法簽訂了補償協議。簽訂此協議的行為，違反了《村民委員會組織法》和《浙江省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》的相關規定，屬于無效協議。對此觀點，我們進一步詳述如下：

1.違反民主議定原則而簽訂的協議屬于無效協議

根據《村民委員會組織法》第十九條和《浙江省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》第十條的規定，決定事關村民利益的事項，必須經過村民會議討論決定，方可辦理�！洞迕裎瘑T會組織法》是全國人大常委會通過的法律，是我國法律體系中的重要組成部分，其立法宗旨是“為了保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進農村社會主義物質文明和精神文明建設”， 這是一部以實踐為根基，以憲法為依據，以自治為基本價值取向，具有深刻政治意義和理論意義的法律。對該法是否嚴格執行涉及到我國農村基層民主與法制的建設進程，涉及到中國共產黨的執政理念問題。雖然在現實生活中，有些地區、有些個別村民委員會的決策并未召開村民會議予以討論決定，但是我們不能認為，不按《村民委員會組織法》的規定從事的民事行為也是合法的。這種以習慣做法代替法律規定的行為是漠視農村村民的利益和民主權利的行為，是一種非常有害的、踐踏法制的行為。

《村民委員會組織法》作為組織法，其效力層級較高，其規定屬于法律的強制性規定，其絕大部分規定又屬于強制性規定中的效力性規定。與本案相關的體現民主議定原則的該法第十九條的規定作為村民委員會進行決策程序的規定在該法中具有核心地位，當然更屬于效力性規定。就該條確定的民主議定原則，我國《農村土地承包法》和最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》，均將其規定為效力性規范，違反該規定的民事行為，人民法院將認定其無效。

在本案中，雙方簽訂協議處分村內集體重大財產的行為并沒有召開村民會議討論決定，顯然違法。退一萬步講，即便我們認為，村民代表會議有權代表村民會議作出決定，本協議的簽訂也違反法定程序，因為原告雖然組織召開過村民代表會議，但并沒有形成決議，村民委員會當然不能與被告簽訂協議，如果雙方不能達成一致意見，合法的、適當的做法是通過作為拆遷人的被告向溫州市房屋拆遷安置辦公室申請行政裁決，而不能違法擅自簽訂協議。

2.村民委員會無權自行簽訂拆遷安置補償協議

根據《村民委員會組織法》第二條、第五條的規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”、“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”由此可見，村民委員會僅僅對村集體的資產享有管理權和經營權而不是村集體資產的所有權人，在未經村民會議決定的情況下無權就村集體資產的處分事宜對外簽訂合同，其對屬于村集體所有的財產并沒有處分的權利�！洞迕裎瘑T會組織法》里有村民會議授權村民代表會議的規定，但并沒有村民會議或者村民代表會議授權村民委員會的規定，從此規定上可以看出，村民委員會并非決策機關，僅是執行機關。村民委員會之于村民會議也不同于企業法定代表人之于企業，村民委員會按照《村民委員會組織法》等法律、法規及其他規范性文件行使權利、履行義務，而企業的法定代表人代表企業行使權力，二者存在不同，不能認為村民委員會的行為當然能夠代表村民會議或者村民代表會議。

3.被告所稱的涉案《單位拆遷安置協議書》所涉及的村民利益不屬于“涉及村民利益需提交村民會議決議的事項范圍”的理由不能成立

由于涉及村民利益的事項包羅萬象，從立法技術上講，不可能將所有的事項均逐一羅列，因此，人民法院在審理案件時，就存在對法律進行準確理解、靈活適用問題。就本案而言，《村民委員會組織法》的確沒有規定“簽訂村屬房屋拆遷安置合同需經村民會議討論決定”的字樣，但《村民委員會組織法》確定的民主議定原則是“涉及村民利益的重要事項，需要經過村民會議決定方能辦理”，就本案訴爭的房屋拆遷安置補償事宜，顯屬涉及村民利益的重要事項，正如同原一審判決所論證的“拆遷安置協議所涉及的村民利益不亞于《村民委員會組織法》第十九條規定的第（一）至（七）項規定所涉及的村民利益”。這實際上也是法律解釋和法律適用方法上的“舉重以明輕”、“舉輕以明重”的方法，對此法律適用，最高人民法院公告上發布的審判指導案例也有相同的意見。

4.被告簽訂拆遷安置補償協議的行為不屬于善意
《村民委員會組織法》屬于基本法，其相關規定具有強制性的效力，社會公眾有義務知悉和遵守，被告作為直屬于溫州市人民政府的國有事業單位，有著大量精通法律和政策的專業人員，理應知悉拆遷屬于農村集體和村辦企業的房屋應當經過村民會議討論決定方能簽訂協議的法律規定，但其卻在未見到村民會議決議或者村民代表會議決議的情況下簽訂了拆遷安置補償協議，此行為不能認定其屬于善意。

（二）《村民委員會組織法》第十九條的規定屬于強制性規定問題

盈科律師認為，《村民委員會組織法》第十九條屬于效力性規范，違反該規定，行為無效。主要理由為：

1.從該法律規范的立法原意上分析

《村民委員會組織法》在第十九條中，明確規定了決定事關村民利益的事項，必須經過村民會議討論決定方可辦理，這樣的規定旨在限制村民委員會的權利。根據《村民委員會組織法》的相關規定，對于村集體的財產，村民委員會并不擁有所有權，而僅僅擁有管理權，為避免其權利濫用損害所有權人的利益，所以設定了此限制性法律規范，該規范如同在《國有資產管理法》中限制國有主體處分國有資產一樣，由于持有國有資產的主體并非國有資產的所有權人，故為避免其權利濫用損害所有權人即國家的利益，我國《國有資產管理法》對有關主體處分國有資產的行為設定了嚴格的審批和處分程序，如批準程序、評估程序、招拍掛程序等等，違反該程序，相應行為將被認定為無效。我們分析該法律規范的效力性，應當考慮此立法原意。

2.從該規范的法律詞匯上分析

我們注意到了，《村民委員會組織法》第十九條是這樣規定的“涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理”，其采用了“必須”一詞，這種用詞是效力性規范的一種標示，其效力和要求嚴于“應當”一詞。

3.從相關法律的規定上分析

就該條確定的民主議定原則，我國《農村土地承包法》和最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》，均將其規定為效力性規范，違反該規定的民事行為，人民法院將認定其無效。

4.從最高人民法院發布的審判指導案例上分析

在最高人民法院關于上訴人浙江省樂清市樂成鎮石馬北村村民委員會與被上訴人浙江順益房地產開發有限公司合作開發房地產合同糾紛案件，在該案件中，最高人民法院以“沒有證據證明雙方簽訂的協議經過村民代表大會同意，因此認定協議無效”。我國不是判例法國家，但自 20世紀50年代，最高人民法院確認其“編纂案例”具有“比照援引”法律效力的法理學，認為案例與司法解釋是最高人民法院對審判工作中具體應用法律解釋的兩種不同形式。1985年最高人民法院在創辦《公報》發布案例實踐編纂案例之初，又提出案例的法律效力為供各級人民法院“借鑒”。2000年以來，最高人民法院開始“公布案例”并建立作為中國司法制度一部分的“案例指導”制度。最高人民法院發布案例的經驗及其建立案例指導制度的目的表明，公報案例與司法解釋都是最高人民法院對審判工作中具體應用法律的解釋，并同時構成最高人民法院指導全國法院審判工作的法律工具。

四、法院裁判結果

一、二審法院均支持了原告的訴訟請求，判決確認雙方之間簽訂的拆遷安置補償協議無效。

原告XX村委會在判決生效后，向當地房產管理部門就房屋拆遷安置補償糾紛申請進行裁決，要求拆遷人進行實物安置補償，已獲得了房產管理部門的支持。由于房價上漲等因素的影響，原告XX村委會獲得了約2億元的補償數額。

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